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Agenda para Impulsar las Inversiones Energéticas

LyDLas recomendaciones del estudio encargado por la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC) abordan materias relativas a participación ciudadana, aportes a comunidades locales, ordenamiento territorial, tramitación de permisos administrativos, expansión del sistema de transmisión y licitaciones de suministro de distribuidoras, todos aspectos clave para destrabar las inversiones en el sector, lo que resulta esencial para el desarrollo social y económico del país.

Los proyectos de generación y transmisión han estado enfrentando crecientes dificultades para su desarrollo por oposiciones ambientales y sociales, y la judicialización de los procesos de aprobación.

Ello se ha traducido en una preocupante escasez de oferta de energía en contratos de largo plazo, dada la incertidumbre existente en cuanto a la disponibilidad de capacidad a mediano y largo plazo que permita responder a los compromisos de suministro. Actualmente, cerca de 4.000 MW de proyectos a carbón y agua se encuentran desechados o postergados, lo que ilustra la complejidad de la situación.

Las dificultades para sacar adelante proyectos energéticos se concentran en el Sistema Interconectado Central (SIC), que solo tiene asegurado el suministro energético económico hasta el año 2016. De concretarse proyectos que hoy están en carpeta (como Alto Maipo o Punta Alcalde) el respiro podría ser algo más largo; sin embargo, sabemos que sacar adelante nuevos proyectos se ha vuelto una tarea titánica, lo que hace temer que no se pueda cubrir la demanda de energía a precios razonables y con la seguridad adecuada en un futuro cada vez más cercano. Lo urgente, por tanto, es destrabar las inversiones y buscar soluciones que junto con garantizar un suministro seguro y amigable con el medio ambiente, eviten seguir encareciendo nuestra energía.

Es en este contexto que la Confederación de la Producción y el Comercio (CPC) encargó a 4 expertos -Sebastián Bernstein, Gabriel Bitrán, Alejandro Jadresic y Marcelo Tokman- la realización del estudio “Agenda para Impulsar las Inversiones en Generación Eléctrica de Base”, que fue publicado recientemente [i]. Este informe se suma al anterior, encargado a los mismos autores, donde se realizó un diagnóstico de las dificultades actuales que existen para el desarrollo de proyectos de generación de base [ii], centrado básicamente en el período 2014-2020 [iii].

El nuevo informe pone su foco en los requerimientos de energía durante el período 2020-2030, para lo cual analiza distintos escenarios posibles para el desarrollo de la matriz eléctrica y propone una agenda para reactivar la inversión en grandes centrales generadoras de base en el SIC y la transmisión eléctrica asociada. El desafío es, sin duda, importante, ya que las decisiones de inversión para cubrir los requerimientos energéticos de la próxima década deberán tomarse en los próximos tres años, dados los plazos involucrados para la puesta en marcha de nuevas centrales.

Proyecciones

El informe realiza una proyección de la demanda y la capacidad de generación para el período 2020-2030, considerando que para entonces ya se habrá materializado la interconexión de los principales sistemas eléctricos (SIC y SING). Se estima que la generación bruta SIC-SING, que actualmente alcanza los 65 terawatt-hora (TWh), aumentaría a 101TWh el año 2020 y a 152TWh el 2030. El aumento de 51TWh en la generación bruta que se observaría durante la década equivale a un crecimiento de 4,1% anual, menor a lo observado históricamente debido, en parte, a la política de incentivo a la eficiencia energética.

En el escenario de referencia se supone que la oferta satisface de manera eficiente la demanda proyectada, cumpliendo con la meta de energía renovable no convencional (ERNC) del 20% al año 2025. En este contexto, las ERNC cubrirían una parte significativa del crecimiento del consumo de la década, alcanzando 22TWh, lo que corresponde a 43% de la oferta adicional requerida. El resto, sería abastecido principalmente por proyectos hidroeléctricos de la región de Aysén y parcialmente por proyectos menores ubicados en el centro-sur del SIC.

En el escenario alternativo se supone que no resulta posible construir los proyectos hidroeléctricos de Aysén: estos podrían ser sustituidos parcialmente por un mayor desarrollo de centrales hidroeléctricas del centro-sur del SIC (debido a que los precios serían mayores y podrían sustentar tales proyectos) y principalmente por una muy significativa instalación de centrales termoeléctricas, a carbón o a gas natural. Se hace notar que no resulta posible aumentar la generación a partir de ERNC debido a que una alta proporción de tal incremento sería de carácter intermitente, lo que implicaría altos costos de regulación si se busca exceder la meta de 20% al año 2025.

Cabe señalar que ambos escenarios suponen resueltas las dificultades existentes para el emprendimiento de proyectos de generación de energía de base.

 

2013.10.25 Grafico 1

Los escenarios presentados evidencian el rol clave que juega en la composición de la matriz las decisiones que se tomen respecto de los recursos hídricos de Aysén (considerando específicamente los proyectos HidroAysén y Energía Austral). Tal como lo señalan los autores del Informe, aprovechar estos recursos hídricos permite, entre otros, alcanzar una generación ambientalmente más amigable y contar con capacidad de regulación suficiente para absorber las intermitencias y variabilidad de la generación eólica y solar fotovoltaica. En efecto, el aprovechamiento de los recursos hídricos del sur austral del país debiera ser parte de la política de generación limpia a la que todos aspiran, pues aumentaría sustancialmente la participación de fuentes renovables en la matriz energética, aportando de paso a una generación de energía competitiva y de alta regularidad.

Igualmente, los autores entregan un explícito respaldo a la realización de proyectos termoeléctricos, en particular en base a carbón, dada su relevancia para la competitividad del sector, y se manifiestan a favor de continuar el desarrollo de los estudios, el marco regulatorio y la institucionalidad necesarios para impulsar la opción nuclear a futuro. Lo anterior resulta del todo sensato en un escenario donde todas y cada una de las tecnologías de generación eléctrica -termoelectricidad, hidroelectricidad, ERNC y nuclear- serán necesarias para sostener el crecimiento económico y social al que aspira el país.

En consecuencia, las recomendaciones que plantea el informe y que se detallan a continuación, buscan destrabar las inversiones en el sector eléctrico para lograr satisfacer de manera competitiva la mayor demanda de energía y evitar que se produzca un déficit creciente en el tiempo. Las acciones que se tomen -o se dejen de tomar- tendrán una incidencia directa en los precios de la energía puesto que, de no atacarse el estancamiento de la inversión en energía de base, los costos marginales de largo plazo podrían escalar hasta los US$ 200 por MWh, lo que los propios autores del Informe califican como un “escenario catastrófico”.

 

2013.10.25 Grafico 2

 

Participación ciudadana

En los últimos años la ciudadanía ha fortalecido su capacidad de organización y movilización, lo cual ha derivado en manifestaciones activas en contra de proyectos que consideran indeseables. A ello se ha sumado una percepción de debilitamiento institucional y falta de liderazgo para sacar adelante los proyectos. Frente a ello, los autores del Informe consideran de vital importancia contar con información veraz y objetiva en materia energética para promover un debate serio y constructivo en torno a esta problemática. Igualmente, estiman fundamental avanzar en mejorar los espacios institucionales de participación ciudadana para legitimar el sistema y evitar la oposición y judicialización de los proyectos.

Para lo anterior, se propone:

2013.10.25 Prop 01

Las recomendaciones apuntan a mejorar la disponibilidad y acceso a información necesaria para una discusión fundamentada, lo que debiera facilitar esos necesarios consensos que resultan aún más esquivos cuando prima la desinformación en la opinión pública y en la clase política.

Igualmente, resulta deseable crear mecanismos formales para canalizar las observaciones y objeciones de la ciudadanía, así como para acoger sus propuestas de mejora y perfeccionamiento tanto en el diseño de las políticas públicas como en el desarrollo de proyectos específicos en etapas tempranas. Solo en la medida que la ciudadanía se sienta escuchada podrá tener plena legitimidad el proceso de evaluación y lograrán reducirse los altos niveles de judicialización que hoy imperan.

Aportes a comunidades locales

El diagnóstico general es que existe una distribución geográfica inequitativa de los beneficios y costos de los proyectos que, ciertamente, no se resuelve por la vía de negociaciones bilaterales no reguladas. Es por ello que los autores del Informe proponen implementar dos mecanismos regulados de compensación a las comunidades locales que permitan mejorar la equidad en la distribución de beneficios y costos asociados al desarrollo de proyectos.

2013.10.25 Prop 04

Ambas propuestas han sido largamente discutidas e incluso se incluyó una medida similar en la Agenda Impulso Competitivo durante la actual administración. Existen además experiencias similares en otros países, como Suiza, donde los aportes a las comunas o regiones constituyen un aliciente importante para que las propias comunidades adhieran a la realización de los proyectos. Para que esto funcione se requiere de transparencia en el uso de los recursos y una activa participación ciudadana que defina las obras a desarrollarse. Solo en la medida que la comunidad se sienta más involucrada y pueda visualizar los beneficios directos derivados de la ejecución de estos proyectos podrá cambiarse la percepción negativa prevaleciente hasta la fecha.

Ordenamiento territorial

Una fuente importante de conflicto es la creciente competencia por el uso territorial entre distintos fines productivos y de preservación, tanto a nivel de uso de suelo, como de borde costero y marítimo. De acuerdo a los autores del Informe, ello responde principalmente a la falta de criterios y definiciones comunes en el uso de las herramientas de ordenamiento territorial, que considere la totalidad del territorio de manera coherente, donde coexisten una multiplicidad de normas, instrumentos e instituciones involucradas. Hay, de hecho, más de 27 categorías diferentes de protección, cuya interpretación e implicancia no responde a criterios uniformes y conocidos.

En este contexto, se propone avanzar en la construcción de un sistema de ordenamiento territorial que permita el uso racional y sustentable del territorio. Ello requeriría reformar todos los instrumentos de ordenamiento territorial y zonificaciones especiales, proceso que debiera liderar el Ministerio refundido de Vivienda y Urbanismo y de Bienes Nacionales.

Concretamente, se recomienda:

2013.10.25 Prop 02

Es importante señalar que las propuestas apuntan a levantar información sobre uso del territorio que permita facilitar la selección de localizaciones para la instalación de centrales de generación y a un ordenamiento territorial que permita establecer competencias, coordinación y coherencia entre las instituciones involucradas. Esto es absolutamente necesario para aumentar la certeza jurídica de los proyectos, puesto que la inconsistencia y falta de coordinación en el uso de instrumentos de ordenamiento territorial y en la interpretación de los alcances de dicha designación es fuente permanente de conflicto y posterior judicialización.

Acertadamente, las recomendaciones no pretenden avanzar hacia una planificación territorial centralizada, lo que sería altamente ineficiente e indeseable pues no solo paralizaría las inversiones a la espera de la gran definición territorial – que podría tomar muchos años en debatirse y materializarse – sino que además enfrentaría enormes presiones sociales y políticas para que finalmente muy pocas o ninguna zona termine calificando para el desarrollo de proyectos eléctricos. Lo que se necesita, en cambio, es mayor información y racionalidad, que permita compatibilizar los objetivos de protección con el desarrollo de proyectos eléctricos.

Permisos administrativos

Son cerca de 57 los permisos que deben tramitar los proyectos de generación y transmisión, muchos de los cuales son largos y engorrosos.

Especialmente complejos son algunos que se tramitan en el SEIA, así como también las concesiones marítimas, la adquisición, arriendo o concesión de uso oneroso de bienes nacionales, las concesiones geotérmicas, las concesiones eléctricas y las solicitudes de derechos de agua y de traslado de los puntos de captación y restitución de caudales.

Son varios los problemas identificados por los autores del Informe, para lo cual proponen algunas medidas destinadas a facilitar la tramitación de permisos, que incluyen:

2013.10.25 Prop 03

Estas recomendaciones apuntan precisamente a hacer de la “permisología” un proceso más expedito, transparente y basado en criterios objetivos, superando a su vez falencias propias derivadas de la falta de recursos y capacidades técnicas de los servicios públicos y la deficiencia en la entrega de antecedentes por parte de los solicitantes. De aplicar estas medidas debieran esperarse una menor presión por parte de la opinión pública respecto del otorgamiento de permisos al dotar de mayor legitimidad a los procesos sectoriales y de evaluación ambiental, además de reducir la frecuente interposición de recursos judiciales en contra de los proyectos.

Transmisión eléctrica

Los proyectos de transmisión también enfrentan dificultades importantes para su desarrollo dados los largos plazos para su aprobación y ejecución, las trabas existentes para establecer servidumbre y negociar compensaciones y la creciente oposición ciudadana. Ello se traduce en el desacople de precios de la electricidad derivados de la congestión de las líneas de transmisión y un mayor riesgo para el desarrollo futuro de centrales de generación. La aprobación de la Ley de Concesiones Eléctricas fue un importante avance, pero la tramitación del proyecto de ley de Carretera Pública Eléctrica -también importante- se avizora complicada.

Los autores del Informe señalan como principal desafío el desarrollar los trazados que se requerirán para las nuevas líneas de transmisión troncales de gran potencia con una visión de largo plazo. La propuesta sugiere establecer un mecanismo que permita facilitar y coordinar los procedimientos necesarios para levantar la infraestructura de transmisión, a través de un sistema más simplificado que el que define el actual proyecto de carretera eléctrica. Con ello se busca reforzar la factibilidad de proyectos de mayor envergadura cuyo desarrollo por la vía regular está resultando impracticable. Esto resulta del todo necesario, entre otros, para la ejecución de proyectos atomizados de ERNC y centrales hidroeléctricas de distinta escala, incluida la explotación de los recursos hídricos de la zona austral, que no serían viables sin la mayor certeza jurídica que daría avanzar en una propuesta como la planteada.

Licitación de suministro de empresas distribuidoras a partir del 2020

Las licitaciones de suministro para clientes regulados son de una magnitud tal que podrían tener un rol gravitante en la reactivación de proyectos de generación de base [iv]. Es por ello que los autores del Informe proponen un diseño para estas licitaciones que permita no solo cubrir la demanda no contratada, sino además facilitar la inversión en nueva capacidad y estimular la competencia.

Concretamente, se propone que las licitaciones consideren bloques de energía de distinta duración (15 años y 5-10 años), con diferentes dimensiones (50 a 2.400 GWh al año) y con la opción de indexar la oferta al precio spot por un período limitado (hasta 18 meses) si por razones ajenas a su voluntad se retrasa la entrada en operación de la central. Se sugiere además diseñar un mecanismo que regule la forma de cubrir los suministros de distribución sin contrato (considerando para ello el art. 3° transitorio de la Ley 20.018 [v]), incorporar perfeccionamientos a la proyección de demanda de suministro y desincentivar la sobrecontratación por parte de las empresas distribuidoras.

Uno de los aspectos más destacables de esta sección del Informe es la propuesta destinada a considerar la incorporación de ERNC con generación intermitente o variable en las licitaciones, algo que se ha estado debatiendo durante el proceso actual. Los autores descartan la opción de comprometer volúmenes mensuales de energía sin comprometer la forma de cubrimiento de la demanda, pues no permitiría abastecer los requerimientos según el perfil de consumo de los clientes regulados. Es más, si se asignara la licitación a oferentes de energía intermitente, los demás generadores tendrían que cubrir los desbalances de aquellos entre compromisos y disponibilidad de energía a un precio desconocido (el precio spot), lo que les llevaría a penalizar su oferta por encima de su costo eficiente de producción. En este contexto, el Informe sugiere mantener el sistema actual de licitaciones – por cuanto permite comparar ofertas de un mismo producto – pero eventualmente avanzar en un esquema alternativo donde los interesados entregan ofertas por bloques horarios predefinidos y también ofertas por las 24 horas del día, según el perfil de demanda. En este contexto, las distribuidoras tendrían que buscar la combinación de ofertas que permitan llenar la curva de demanda minimizando el costo agregado de suministro. Ello permitiría incorporar las ERNC intermitentes si, y solo si, éstas efectivamente mejoran los resultados globales de la licitación.

Conclusiones

El estudio encargado por la CPC a un grupo de reconocidos expertos, de distinta sensibilidad política, constituye una contribución importante para el desarrollo eléctrico del país. Las recomendaciones abordan materias relativas a participación ciudadana, aportes a comunidades locales, ordenamiento territorial, tramitación de permisos administrativos, expansión del sistema de transmisión y licitaciones de suministro de distribuidoras, todos aspectos clave para destrabar las inversiones en el sector, lo que resulta esencial para el desarrollo social y económico del país. En Informe revela, una vez más, que con una mirada técnica y desapasionada se pueden lograr consensos en beneficio del país. Es de esperar que las medidas propuestas sean consideradas seriamente durante la próxima administración y que cooperen en ello el Poder Legislativo y Judicial.

2013.10.25 En Breve

Fuentes:

[i] El informe se encuentra disponible acá para su lectura y/o descarga.

[ii] Las centrales de base son esenciales para un funcionamiento continuo, seguro y eficiente del sistema eléctrico pues permiten proveer bloques de energía en forma constante y a relativo bajo costo de generación.

[iii] Parte de las propuestas realizadas en el primer informe de la CPC puede encontrarse en “Energía: Tiempo de Ver la Luz”. Temas Públicos N°1.121 de Libertad y Desarrollo.

[iv] La energía a ser cubierta a partir del 2020 alcanza una potencia equivalente a 6.000-7.000 MW.

[v] Define un pago basado en el precio nudo y traspasos paulatinos a clientes regulados de la diferencial respecto al costo marginal.

Por Libertad y Desarrollo, centro de estudios de políticas públicas.

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