Central Energía

El mes pasado revisamos en nuestro editorial las propuestas formuladas por la Comisión Asesora para el Desarrollo Eléctrico (CADE), creada por el gobierno en mayo del 2011. Respecto del mismo tema, algunos parlamentarios y organizaciones ambientalistas cuestionaron la independencia de dicha comisión y crearon una “Comisión Ciudadana-Técnico-Parlamentaria”, en adelante CCTP. Esta comisión quedó constituida por 40 personas, e integrada por parlamentarios, académicos, técnicos, y representantes de organizaciones ambientalistas, con un carácter y discurso más político que la CADE, tanto en su conformación como en las propuestas mencionadas.

Continuando con la editorial del mes pasado, en esta oportunidad se revisan algunos de los temas estudiados en el informe de la CCTP, particularmente aquellos relativos a los ámbitos técnico-económicos y normativos del sector eléctrico, comparándolos con los resultados y propuestas de la CADE, destacando que existen varias similitudes en las conclusiones y propuestas de ambas comisiones.

Tanto la CCTP como la CADE contaron con equipos multidisciplinarios en la elaboración de sus respetivos informes, dando como resultado propuestas interesantes a considerar. La principal fuente de diferencias está dada por el enfoque de las propuestas entre una y otra comisión, donde en una comisión proliferan más los argumentos políticos, mientras que en la otra los técnicos, donde una plantea una intervención directa del Estado y la otra busca fortalecer la competencia en un modelo de mercado. Pero un análisis razonado identifica la existencia de varias similitudes entre las propuestas de cada comisión.

Temas comunes a ambas comisiones

Ambas comisiones tratan temas comunes, con un elevado nivel de consenso en el diagnóstico, entre los cuales se pueden mencionar los siguientes:

• Alta concentracion en el sector y necesidad de crear mayor competencia en generacion.

• Necesidad de independizar al operador del sistema, CDEC, de los propietarios de las instalaciones.

• Necesidad de crear mecanismos de participación ciudadana en el desarrollo de la infraestructura eléctrica.

• Necesidad que el Estado asuma un papel estratégico en la planificación y expansión de redes de transmisión.

• Necesidad de establecer un ordenamiento territorial estratégico que permita compatibilizar el emplazamiento de proyectos energéticos con la protección del ambiente.

• Necesidad de crear impuestos o esquemas de compensación a municipios o comunidades locales donde se emplazan centrales eléctricas.

• Alta concentración de los derechos de agua y necesidad de perfeccionar esquema y desincentivar practicas no competitivas.

• Necesidad de impulsar la eficiencia energética, incluyendo mecanismos como el desacople de los ingresos con las ventas de las distribuidoras.

• Necesidad de crear condiciones de transparencia en el sector (costos, competencia).

• Generar esquemas de gestión de demanda, tarifas flexibles y esquemas de net metering.

• Inclusión en el mercado spot de otros actores (hoy solo participan los generadores).

Existen algunas discrepancias en la forma de abordar los temas mencionados, pero estas diferencias están centradas en el tipo de discurso, técnico o político, según la comisión. Hay un tema esencial en diferencia y es que para la CCTP un problema central del sector eléctrico es que está gestionado en un 100% por el sector privado, aunque no se explicitan las formas en que esto podría cambiarse. La CADE mantiene una visión de mercado del sector, asignando sin embargo un mayor rol orientador, facilitador y fiscalizador al Estado, sin intervenir la propiedad de los activos privados.

A continuación se revisan tres de los temas de mayor coincidencia entre ambas comisiones, la concentración del mercado, la institucionalidad del CDEC y la necesidad de crear mecanismos de participación ciudadana.

Concentración del mercado eléctrico y entrada de nuevos actores

Ambas comisiones advierten sobre la concentración de la propiedad de activos eléctricos, particularmente en generación. Ambas afirman que es importante incentivar el ingreso de nuevos actores y que la existencia de un alto nivel de concentración puede traducirse en falta de competencia y eventuales actuaciones oligopólicas en el sector.

La CTTP reitera en su documento que la concentración en generación es uno de los principales problemas del sector eléctrico chileno, condicionando el desarrollo del sistema, los altos precios y una matriz de generación poco diversa y sucia. Plantea desconcentrar la propiedad a través de la realización de procesos de licitación de las distribuidoras exclusivos para nuevos actores.

En cambio, la CADE centra su mensaje en la necesidad de incrementar la competencia en el mercado de la generación, mediante el levantamiento de diversas barreras que enfrentan nuevos entrantes (lentos procesos de obtención de permisos, normativas poco definidas, incertidumbre de procesos de aprobación), particularmente en las licitaciones mencionadas.

Rol del Centro de Despacho Económico de Carga (CDEC)

Ambas comisiones coinciden en la importancia de desligar a los CDEC de las empresas de generación, para así darles una mayor independencia para fiscalizar dicho mercado.

La CCTP formula que los CDECs carecen de transparencia e independencia debido a la composición de su directorio, por lo cual propone crear Centros de Operación Independiente (COI), con una institucionalidad autónoma de los generadores y con un directorio integrado por el Estado, clientes libres y regulados. El COI debe contar con personal ejecutivo nombrado por el Sistema de Alta Dirección Pública, ser financiado con fondos públicos y contar con un sistema de información en línea sobre las transacciones de energía, despachos y desempeño del parque eléctrico integrante del sistema. Adicionalmente, la CCTP recalca que se debe incorporar en el despacho las externalidades producidas por cada central al momento de generar, reconocer las características propias de las tecnologías renovables y la necesidad de incluir pronósticos de generación.

Se debe destacar que la entrega de información en línea, el reconocimiento de las distintas características propias de las tecnologías renovables y los pronósticos de generación son actividades que son realizadas en la actualidad por los CDECs, independiente que esto pueda perfeccionarse.

El informe CADE concuerda en el análisis de la CCTP, mencionando que los CDECs tienen una incapacidad y falta de independencia para fiscalizar efectivamente a los generadores en prácticas anticompetitivas. En la solución al problema existen diferencias de forma, pero no de fondo, debido a que la CADE propone crear un CDEC independiente como corporación de derecho privado, sin fines de lucro, con patrimonio propio, aportado por todos los miembros fundadores (todas las empresas coordinadas), regido por un Consejo Directivo compuesto por expertos independientes y administrado por un Director Ejecutivo. Adicionalmente, la CADE menciona la necesidad de que este organismo realice una planificación permanente de la transmisión, además de la recolección de información del mercado y la competencia del sector.

Participación ciudadana

Ambas comisiones advierten sobre la necesidad de crear mecanismos de participación ciudadana en el desarrollo del sector eléctrico chileno. Se destaca que la CCTP creó mesas regionales de discusión para tratar este tema, recogiendo percepciones y propuestas de las distintas comunidades sobre el desarrollo eléctrico del país y de su región. Ambas comisiones también plantean la obligación de los distintos actores del sector eléctrico, tanto públicos como privados, de informar y educar a la población sobre las características del desarrollo de la infraestructura eléctrica.

La CCTP formula crear un Consejo Nacional para la Política y el Desarrollo Eléctrico, como “instancia democrática y vinculante de participación ciudadana para la definición de políticas públicas en el área energética”. Se plantea implementar programas de participación ciudadana de carácter vinculante para el desarrollo eléctrico de las regiones y municipios, con influencia real sobre las decisiones adoptadas desde el gobierno. En el caso de megaproyectos eléctricos indica que deben realizarse referéndum o plebiscitos vinculantes. Define un concepto de soberanía energética, donde las comunidades locales sean dueñas de su energía, administradoras de los recursos naturales para la generación eléctrica, y cuyos excedentes puedan ser inyectados y vendidos.

La CADE plantea revisar los espacios participativos en el sistema de evaluación de impacto ambiental (SEIA), recogiendo, por ejemplo, las experiencias de participación en la definición de políticas energéticas en California. Plantea crear un Sistema Participativo de Discusión de la Política Energética de Largo Plazo, donde cada 4 años los Ministerios de Energía y Medio Ambiente convocarán a un análisis de la política energética de largo plazo. Se plantea la creación de un sistema de información energético-ambiental, de responsabilidad de los mismos ministerios, que entregue información sobre la evolución del sector, su estructura, los temas críticos y los indicadores ambientales y no ambientales del sector, traducidos a un lenguaje accesible al público general.

Temas particulares a la CCTP

La CCTP incluyó dentro de su análisis un tema particular, cual es el uso sustentable de la leña, además de la formulación de un eco-impuesto y de una propuesta de agenda legislativa y normativa para llevar a cabo las reformas propuestas.

En el primer análisis se plantea la necesidad de considerar oficialmente a la leña como combustible, lo que permitiría a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles fijar estándares de calidad y seguridad tanto para los combustibles provenientes de la leña, como de las tecnologías de combustión. La inclusión de este tema en las propuestas de la CCTP contiene tres objetivos claros:

• Aumentar el consumo de leña en reemplazo del consumo de petróleo, gas licuado y electricidad.

• Aumentar la eficiencia energética en la combustión a leña.

• Disminuir las emisiones de material particulado proveniente de la combustión de leña.

Si bien la CADE considera en su análisis de escenarios los efectos que podría tener un impuesto a las emisiones, no profundiza como la CCTP en la formulación de este impuesto. La CCTP plantea crear un eco-impuesto, para “sincerar los costos de las diversas opciones de generación eléctrica en Chile”, estableciendo una carga fiscal a las emisiones ocasionadas por la generación térmica con valores que equivalen a la reparación del daño producido. Para cumplir objetivos redistributivos y tender a un desarrollo más sustentable, la CCTP plantea que se debe evitar que este eco-impuesto aumente el costo de la energía a los consumidores residenciales y Pymes. Argumenta que estos impuestos debieran ser solventados por los sectores que más generan y consumen energía (grandes empresas generadoras y mineras), por ser las que presentan mayores rentas. Esto tendría un impacto en la competitividad de la industria chilena, toda vez que debiera asumir una carga no presente en otras latitudes.

Adicionalmente, la CCTP entrega una agenda legislativa y normativa de las distintas modificaciones legales que se deben realizar para ejecutar las principales propuestas realizadas. Esta agenda, al explicitar cambios legales puntuales, formulados aisladamente y con anterioridad al estudio, puede incentivar a la promulgación de leyes sin un debido análisis integral y sin tener en cuenta el plan estratégico del desarrollo eléctrico que debe tener Chile.

Análisis y conclusiones

Se destaca del informe de la CCTP el nivel de detalle respecto de las medidas necesarias para contar con un 20% de energía ERNC al año 2020. Pero este informe queda trunco al no definir las tecnologías necesarias para generar el 80% complementario. Si bien menciona cuales tecnologías no deberían estar incluidas en este 80% (hidroeléctricas de gran envergadura y térmicas a carbón, diesel y gas) y menciona que basta con los proyectos ya aprobados y en construcción (no se incluyen Castilla de 2.354 MW, Patache de 100 MW, Pacífico de 350 MW, ni Hidroaysén de 2.700 MW), no define una propuesta clara para entender la matriz eléctrica futura. Esta preocupación es trascendental para entender su propuesta y el parque de generación que sugieren al año 2020. Destaca la ausencia en el informe de la CCTP, en comparación al de la CADE, de un análisis de escenarios, que sustente los impuestos a emisiones o la negativa de aceptar proyectos hidroeléctricos de envergadura.

El discurso de la CCTP ataca a la concentración y dice que hay que reducirla, pero no hay propuestas concretas, salvo el de licitaciones para actores nuevos. El argumento de mayor rol del gobierno se desarrolla poco, no quedando claro si cabe o no un rol empresario al Estado o uno que obliga las tecnologías que debieran instalar los privados. No se formulan los mecanismos a utilizar, para así entender mejor el objetivo a lograr.

Es importante destacar que ambos estudios piden una mayor participación del Estado, siendo necesaria la definición de un plan estratégico energético a nivel país, donde todos los cambios regulatorios que sean necesarios apunten a cumplir con este plan maestro. Esto no debiera implicar, a juicio de Systep, volver a un sistema de planificación centralizada, aunque es necesario que el Estado, de forma independiente a los cambios de gobierno, incentive y fomente de forma clara todas las acciones necesarias para cumplir con este plan estratégico, como al mismo tiempo fiscalice y desincentive todas las actividades que estén en contra.

Se puede concluir que los estudios realizados por la CADE y por la CCTP se complementan entre sí, siendo un aporte importante el análisis crítico de la CCTP en temas de eficiencia energética, tratamiento de la leña y otros. A partir de estas dos miradas se deben rescatar los caminos de unión, que muestran las reformas más importantes a realizar en el mercado eléctrico. Respecto de las discrepancias se debe debatir a nivel nacional, escuchar los argumentos de ambas partes para finalmente evaluarlas, considerando los aspectos económicos, sociales y medioambientales que están en juego.

Una conclusión central del análisis de ambas comisiones es que a pesar de las diferencias, preconcebidas o no, de los participantes, se llegan a conclusiones similares, mostrando las distintas debilidades existentes en el mercado eléctrico chileno, Es importante el dialogo entre las dos comisiones, sin caer en descalificaciones innecesarias, y así trabajar en conjunto para que el Estado pueda complementar estos dos estudios y lograr una gran reforma, que lleve al país a contar con un plan estratégico de desarrollo del sector eléctrico.

Por último, se debe tener presente que un cambio en la regulación genera una mayor incertidumbre en el mercado eléctrico, por lo cual una postergación en la toma de decisiones por parte del Estado, genera efectos indeseados, con un aumento en las barreras de entrada a nuevos actores. El gobierno actual debe aceptar con urgencia este gran desafío de modernizar el mercado eléctrico chileno y que vuelva a ser un referente mundial, como ya lo fue en la década de los 80.

Por Systep, consultora chilena altamente especializada en el campo de los estudios técnicos y económicos del sector energético.