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Informe de la Comisión Asesora para el Desarrollo Eléctrico (CADE)

SystepEl Ministerio de Energía publicó recientemente el informe elaborado por la Comisión Asesora para el Desarrollo Eléctrico (CADE), creada por el gobierno en mayo del presente año y conformada por técnicos y especialistas de distintas disciplinas, entre los cuales participó nuestro Director Dr. Hugh Rudnick. El estudio se desarrolló en un escenario eléctrico nacional que enfrenta importantes dificultades en lo relativo a situaciones de estrechez en la suficiencia del suministro, altos precios de la electricidad, crecientes niveles de emisiones de gases de efecto invernadero, importante dependencia externa de fuentes de energía primaria, y una evolución negativa de la percepción ciudadana respecto del desarrollo de proyectos eléctricos y de su impacto ambiental. Por otra parte, las metas de crecimiento económico a las que aspira el país para los próximos años, requieren que el sistema eléctrico sea capaz de cubrir una demanda creciente en el tiempo, a tasas del orden del 5% anual, implicando significativas inversiones en infraestructura de generación y transmisión eléctrica. En este contexto, el gobierno convocó a la CADE con el objeto de que le entregara propuestas de largo plazo para el desarrollo del sector eléctrico nacional. En esta editorial se revisan sólo algunos de los temas estudiados en el informe de la CADE, particularmente aquellos relativos a los ámbitos técnico-económicos y normativos del sector eléctrico.

En primer lugar, el estudio realiza un análisis de la política y normativa eléctrica vigente, en función de los desafíos que ha enfrentado la industria en los últimos veinte años. Si bien concluye que el modelo vigente ha permitido dar cobertura al crecimiento de la demanda, destaca que en varias ocasiones ha sufrido situaciones críticas de suministro, en particular condicionadas por su alta y riesgosa dependencia energética, como la vivida con la crisis del gas argentino. Resalta además que no necesariamente se han cumplido las premisas del modelo de mercado, basado fundamentalmente en un esquema de competencia en generación, liderado por inversionistas privados, en un ambiente en donde la toma de decisiones se hace de forma descentralizada. Por otra parte, destaca la creciente oposición ciudadana y ambiental y las dificultades para obtener permisos y concesiones necesarias para proyectos de generación y transmisión, que han desacelerado el ritmo de las inversiones requeridas, comprometiendo el suministro de electricidad en el Sistema Interconectado Central (SIC) desde el año 2015-2016 en adelante.

La CADE contribuye con un importante análisis cuantitativo de escenarios posibles de desarrollo de la matriz eléctrica futura en el periodo 2012-2030. Este análisis de escenarios eléctricos permite identificar tendencias de diversas variables de interés, dimensionando el impacto que resultaría el adoptar políticas energéticas tendientes a promocionar o restringir algunas tecnologías de generación. Se construye un caso base de expansión de la generación, denominado caso BAU (del inglés Business As Usual), que en esencia representa las condiciones hoy anticipadas por la autoridad regulatoria, con dos visiones alternativas de penetración anual de las energías renovables no convencionales (ERNC), uno denominado BAU optimista y otro pesimista.

CADE asigna un rol central en el desarrollo de la oferta a las ERNC eficientes, dentro de las cuales destacan la geotermia, la minihidraúlica, la biomasa y la eólica, en ese orden, como alternativas competitivas con otras tecnologías convencionales. La percepción de generación eólica cara está cambiando con proyectos competitivos con alto factor de planta. Propone crear mecanismos que permitan levantar barreras de entrada que pudieran limitar la contribución ERNC, descartando subsidios especiales o privilegios de tecnologías no competitivas. Particular atención se asigna a la necesidad de lograr niveles de eficiencia energética que permitan atenuar el crecimiento del parque generador, modelándose en el horizonte un desacoplamiento entre el crecimiento de la economía y de la demanda eléctrica, acorde con la experiencia internacional en la materia.

A partir del caso BAU, se analiza, en el caso del SIC, el efecto de no permitir proyectos hidráulicos de capacidad instalada superior a 250 MW (SinHG), el impacto de imponer una penetración de 20% de ERNC al año 2020 (20/20), el impacto de no permitir centrales hidráulicas en Aysén (SinCA), y el efecto que tendría el considerar un año de atraso en la puesta en servicio de los proyectos de generación (Retraso). En el caso del Sistema Interconectado del Norte Grande (SING), se analiza el impacto que tendría adoptar la política 20/20, y el efecto de una crecimiento más rápido de la demanda. En las Tablas 1 y 2, para el SIC y el SING, respectivamente, se muestran las mayores variaciones porcentuales, respecto al caso BAU, del costo total actualizado, el precio monómico de la energía y las toneladas de CO2 emitidos por unidad de energía generada.

De este análisis, en el caso del SIC, se concluye que restringir el desarrollo de proyectos hidráulicos de gran escala aumenta el costo hasta en un 7,6% y aumenta las emisiones de CO2 hasta en un 39%. También es relevante el aumento hasta en un 31% de las emisiones de CO2 al no considerar las centrales de Aysén. Por último, el mayor efecto a nivel de precios corresponde al atraso en un año calendario en la puesta en marcha de las centrales de generación, lo cual aumenta hasta en un 24% el precio monómico de la energía. Del análisis de la matriz energética futura, el estudio concluye que bajo la política eléctrica vigente (caso BAU), las tecnologías de generación predominantes en el SIC debieran ser la hidráulica de gran escala, la geotermia y la minihidráulica. La rentabilidad de los proyectos hidráulicos observada, en todos los casos, oscila entre 12% y 20%, lo que da cuenta de lo competitivo que es esta tecnología, y que no se está actualmente desarrollando a la tasa de penetración económica.

Del análisis de sensibilidad del SING resulta claro que es crítico conocer con mayor certidumbre el crecimiento esperado de la demanda, considerando especialmente que el caso de alta demanda gatillaría la eventual incorporación de energía nuclear a este sistema.

El ejercicio de escenarios también revisa el impacto de imponer cuotas por tecnologías de ERNC y de imponer impuestos a las emisiones. Por ejemplo, calcula que el imponer un esquema 20/20 con cuotas por tecnologías podría incrementar los costos del SIC en un 8,8%.

El informe CADE, basándose en los análisis cuantitativos anteriores enfatiza las bondades del desarrollo hidroeléctrico, y en particular de la energía que pudiera obtenerse de la zona austral del país, aunque manifiesta su preocupación por los impactos ambientales de desarrollos masivos en dicha zona, recomendando a la autoridad minimizarlos, desarrollando procesos de análisis técnicos de la autoridad y de participación ciudadana abiertos y transparentes.

Otro análisis central del estudio realizado por la CADE en el ámbito técnico-económico del sector eléctrico, se centra en los aspectos principales que condicionan la competencia en el mercado de generación y el desarrollo de los segmentos de transmisión y distribución. Al respecto, en el informe se reconocen condiciones coyunturales de corto plazo y condiciones cuasi-permanentes estructurales de la industria, que han conducido a la actual situación de estrechez energética y altos precios de la energía. Entre las condiciones de corto plazo, la CADE identifica las siguientes:

 A partir de los cortes de suministro de gas natural argentino, la incertidumbre sobre la disponibilidad de este energético derivó en retrasos en proyectos de generación de base y obras de transmisión.

 Menor crecimiento de la capacidad instalada de centrales hidráulicas producto de la creciente oposición ciudadana y ambiental.

 Retraso en la puesta en servicio de centrales a carbón por efecto del terremoto de febrero de 2010, además de la judicialización de algunos procesos de aprobación.

 Aumento simultáneo del precio internacional de los combustibles fósiles.

Las circunstancias expuestas en los cuatro puntos anteriores han provocado un desacople entre el aumento de la demanda y el aumento de la capacidad instalada de generación base, lo cual ha implicado una mayor operación de centrales de punta ineficientes, causando los altos precios de la energía observados a partir del año 2005.

Sin embargo, a juicio de la CADE, existen barreras de entrada a nuevas inversiones que estarían provocando una baja competencia en el mercado de generación, muy relevante en los precios resultantes en el largo plazo. Entre estas limitaciones con impactos en el largo plazo se identifican las siguientes:

 Debilidades en la aplicación de la Ley corta II de licitaciones, que han impedido la participación de nuevos entrantes en el mercado de contratos con empresas distribuidoras.

 Obstáculos que enfrentan nuevos proyectos. En efecto, los proyectos de inversión en generación y transmisión se ven enfrentados crecientemente a la oposición ciudadana, así como a lentos procesos de aprobación ambiental y tramitación de servidumbres.

 Deficiencia en la normativa actual, donde en particular, el retraso de la reglamentación de las Leyes cortas I y II provoca incertidumbre para nuevos entrantes en el sector.

 Insuficiencia de las multas que, hasta ahora, han tenido que pagar los propietarios de derechos de agua por el no uso del recurso.

 Falta de independencia de los CDECs y la incapacidad de fiscalizar efectivamente el mercado de generación.

En base a este diagnóstico, en el informe se formula un número importante de recomendaciones de cambios y ajustes regulatorios para promover la competencia en el mercado eléctrico y lograr mayores niveles de eficiencia en las actividades reguladas, entre las que se encuentran las siguientes.

Propuestas en generación

Se propone una serie de medidas tendientes a generar un ordenamiento territorial y un régimen de compensaciones ambientales definido, de forma tal de establecer mayor claridad en los procesos que deben seguir los inversionistas interesados en desarrollar proyectos de generación, así como facilitar la tramitación territorial y ambiental en zonas específicas que sean declaradas previamente como aptas para proyectos, particularmente termoeléctricos (así como zonas que sean declaradas como vetadas a proyectos de ese tipo).

En el ámbito de la reglamentación, se propone estandarizar los estudios de impacto ambiental para reducir así la incertidumbre en los procesos de evaluación. Particularmente en el caso de la generación hidráulica, se establece la necesidad de contar con un manual explicito de las normas aplicadas a estos proyectos. Por otra parte, se recomienda la redacción de los reglamentos faltantes de las leyes eléctricas y la aprobación de los manuales técnicos faltantes de los CDECs. Se señala también que es esencial que en el futuro no exista un rezago entre la promulgación de una ley y la aprobación de su respectivo reglamento.

Se propone revisar y reformar la figura legal de los CDECs, habida constatación de una serie de deficiencias en su rol supervisor y operador del sistema eléctrico, y la necesidad que supervise y fiscalice adecuadamente las conductas de los participantes. La CADE recomienda la constitución de un CDEC independiente como corporación de derecho privado y que realiza la función de coordinador y operador del sistema eléctrico.

Con respecto al régimen normativo que ha regulado los derechos de agua no consuntivos, en el informe se señala que la penalización por no uso de estos derechos no ha sido suficiente para inhibir acumulación de estos derechos sin explotar los recursos. No obstante, se reconoce que dicha situación debería cambiar en los próximos años dado que las multas han de duplicarse en 2012 y cuadruplicarse en 2017 (excepto en la región de Aysén en donde existe un tratamiento distinto). La CADE recomienda eliminar las diferencias regionales de pago por no uso, así como revisar el estatus tributario de los derechos no consuntivos.

Se recomiendan medidas para potenciar el mercado spot reduciendo los riesgos de este mercado, a través de la implementación de un mecanismo de garantías en caso que algún agente incurra en no pago. Dicho mecanismo debería sí estar protegido ante eventuales juegos oportunistas. Se recomienda también abrir el mercado spot a clientes libres de forma tal de favorecer una negociación más competitiva entre clientes y generadores, además de permitir a nuevos clientes la posibilidad de abastecerse desde este mercado mientras no liciten su suministro, dándose un mayor plazo entre la licitación y el inicio del suministro, favoreciendo así mayor competencia entre los generadores participantes.

Propuestas en transmisión

En el informe se identifican una serie de condiciones que han dificultado el oportuno desarrollo del sistema de transmisión troncal y de los sistemas transversales, como elemento indispensable para el funcionamiento de un mercado competitivo a nivel de generación. A juicio de la CADE, los problemas de saturación y de baja confiabilidad que ha presentado el sistema troncal tienen su origen en la alta incertidumbre respecto de la expansión de la generación y la demanda sobre la cual se llevan a cabo los estudios de planificación de la expansión del sistema de transmisión troncal y, por otra parte, en los retrasos que se han sucedido en la tramitación de servidumbres y permisos ambientales de proyectos de transmisión que han conducido a largos atrasos en la puesta en servicio de las instalaciones.

Se recomienda una planificación permanente de la transmisión a manos del CDEC, más allá de la revisión anual de los planes que realiza en el contexto de la expansión de la transmisión troncal. Se recomienda también, en el marco de la planificación del sistema troncal, realizar una expansión robusta de este, considerando un mayor número de escenarios e introduciendo criterios de análisis de riesgo. Recomienda revisar la participación de la demanda en la remuneración directa de la transmisión.

Por otra parte, se propone la creación de franjas de servidumbres tanto longitudinales y transversales, que sean tramitadas por el Estado y pagadas por los usuarios en un esquema análogo al de las carreteras concesionadas. Además, se propone la creación de corredores de interés público con holguras suficientes para evacuar la generación de futuros entrantes. Estos corredores serían transitoriamente remunerados por los usuarios finales, traspasando los costos a los generadores que hagan uso de ellos a medida que vayan ingresando. Se propone la creación de corredores tanto en el sentido longitudinal como transversal, estos últimos diseñados para evacuar la inyección conjunta de generadores renovables, remunerados mediante eventuales subsidios temporales del Estado, y traspasados a los usuarios de estos sistemas a medida que se vayan conectando.

Propuestas en distribución

Respecto del mecanismo de licitaciones establecido en la Ley corta II para contratos de suministro entre generadores y empresas de distribución, la CADE señala que si bien al estabilizar los ingresos de los generadores adjudicados cumplió su objetivo de reactivar inversiones en generación, se han evidenciado deficiencias de este mecanismo tales como: falta de competencia en las licitaciones, ausencia de nuevos participantes y compromiso de nueva energía, y falta de incentivos a empresas distribuidoras para obtener buenos contratos.

Con objeto de corregir las deficiencias antes señaladas, se propone rediseñar el mecanismo de licitaciones en base a una definición clara de objetivos y principios, dejando la capacidad al regulador de ajustar las reglas en función del cumplimiento de ellos. Entre otras consideraciones, se propone redefinir los plazos de las ofertas y de inicio de contrato de forma tal de facilitar la entrada de nuevos participantes, y considerar distintas duraciones de la vigencia de los contratos para evitar así que coyunturas de corto plazo comprometan los precios en horizontes mayores.

Se propone la realización de un estudio tarifario completo que incluya el cálculo de las tarifas y que sea el panel de expertos quien resuelva las discrepancias entre la empresa y el regulador. Recomienda considerar esquemas de flexibilidad tarifaria, que permitan una participación de la demanda en el desarrollo del sistema.

Se recomienda también, al igual que en el ámbito de la transmisión, la posibilidad de modificar gradualmente la tasa de descuento reconocida en el esquema tarifario, de forma tal que represente el riesgo propio del negocio.

Análisis y conclusiones del informe de la CADE en el ámbito del mercado eléctrico

Una conclusión importante del estudio CADE, a juicio de Systep, es que éste valida la estructura actual de la industria basada en la libre competencia a nivel de generación (con tarificación marginalista del mercado spot y contratos de largo plazo en el mercado de distribuidoras y clientes libres), y el tratamiento como monopolios naturales sometidos a regulación de precios en los segmentos de transmisión y distribución, que deben proveer un servicio de redes eficiente y seguro. El estudio reconoce que para superar la actual condición de estrechez en la suficiencia y el alto nivel de los precios de la energía, se debe avanzar a mayores grados de competencia en el mercado eléctrico, evitando eventuales conductas oligopólicas de algunos agentes y levantando restricciones a las que están siendo sometidas nuevas inversiones. Las propuestas formuladas buscan fortalecer la competencia en el sector, como lo son todas las medidas que persiguen fomentar la entrada de nuevos agentes al mercado de generación, la reformulación del mecanismo de licitaciones de suministro de empresas distribuidoras, el impulso al mercado spot, y las reformas propuestas a la figura legal de los CDECs.

Una conclusión central del análisis es la necesidad fundamental de que el Estado juegue un rol más activo como promotor y defensor de la competencia efectiva en el mercado eléctrico, así como en cautelar un desarrollo sustentable del sector, asegurando una adecuada participación y compromiso ciudadano en el abastecimiento eléctrico, realizándose varias propuestas concretas en estos ámbitos.

Por Systep, consultora chilena altamente especializada en el campo de los estudios técnicos y económicos del sector energético.

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