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Planificación territorial: Cuando falta información para rayar la cancha

ordenamiento_territorial_Uno de los grandes “huesos” de la discusión ambiental en Chile los últimos años ha sido el de la planificación territorial. Durante la discusión del proyecto de ley que creó el Ministerio Ambiente, por ejemplo, este fue uno de los puntos de más difícil acuerdo. Y bastante se ha avanzado ya en la materia, al punto que la Región de Aysén ha definido una macrozonificación de carácter indicativo. Por supuesto, cuando el tema salta a la palestra, el sector productivo de referencia por excelencia es el eléctrico. El argumento de los defensores de este enfoque es simple y directo: “No podemos represar todos los ríos del país. Rayemos la cancha con claridad para otorgar certeza a los kayakistas respecto de los cauces en los cuales pueden invertir en lodges con una mirada de largo plazo y de aquellos a los que deben correr antes de que una central hidroeléctrica les embalse la fiesta”. Numerosos ejemplos análogos podrían esbozarse para las otras tecnologías de generación.

Convincente, para que decir una cosa por otra. Pero discrepo.

Para implementar una zonificación vinculante a nivel nacional, una de las primeras decisiones que habría que tomar es la de la resolución espacial: ¿Cuán fina sería la grilla que vendría a poner orden a nuestros ajetreos cotidianos? Por supuesto, ello dependería del área geográfica: habría más detalle en las zonas más densamente pobladas, y viceversa. En cualquier caso, cuando se trata de encauzar el destino de heterogéneos 756 mil kilómetros cuadrados, es un hecho que la resolución no permitiría dar cuenta de las singularidades locales, y ello, con una óptica exclusivamente ambiental, resultaría contraproducente.

Me explico.

Tomaré como ejemplo las centrales hidráulicas de pasada. Su impacto ambiental está estrechamente ligado a las condiciones de los lugares donde se emplazan. Si las condiciones son favorables -grandes desniveles en tramos cortos, caudales generosos y estables, cercanía a las líneas de transmisión troncal- se puede generar energía a un “costo ambiental unitario” (i.e.: impacto agregado por GWh) muy bajo, y viceversa. ¿Y dónde están todas esas oportunidades? Bueno, el punto es que no todas están claramente identificadas. Ni siquiera las empresas generadoras, cuyo éxito depende precisamente de detectar alternativas de inversión atractivas y en cuya tarea invierten cada año millones de dólares, podrían entregar una lista exhaustiva de cada posible torrente turbinable de nuestra faja de tierra.

Imaginemos entonces un hipotético ranking que contenga a todas las posibles centrales hidroeléctricas de Chile de más de, digamos, 5 MW, ordenadas de menor a mayor costo ambiental unitario. Algunas de estas figurarían en letras negras, ya identificadas por actores del gremio eléctrico, pero muchas otras aparecerían en letras grises, aún ocultas bajo la sombra de cipreses de las guaitecas o de glaciares de montaña. Aún más, otras resultan impracticables con la tecnología del 2011, pero se convertirán en una seductora oportunidad cuando los nanotubos de carbono radioactivo sean una realidad (es un ejemplo sin base científica, no se asuste). Con mapas de viento en estado aún embrionario, al ponernos a hablar de centrales eólicas el problema de la fragmentación de la información será todavía más nítida.

Resulta entonces que, trabajando en una mesa que no dispone de toda la información y con una grilla de resolución necesariamente gruesa, al arrojarnos a la hercúlea tarea de definir los usos del territorio, muchas de las punteras de nuestro ranking acabarán localizadas en zonas de no intervención. Como queremos proteger las aguas blancas del Futaleufú por los siglos de los siglos, declaramos su cuenca como área de no intervención –lo que en principio hace sentido- pero en el camino podríamos haber excluido a dos centrales del top ten ambiental que se encontraban en sus afluentes. “Ah” podría replicar usted “lo que pasa es que la zonificación tendría que ser más detallada para permitirlas”. “Amigo”, le respondería yo, “no se olvide que tenemos que clasificar un país completo, ni los recursos ni el tiempo para llevarlo a cabo son infinitos”. A ello se suma que, aún cuando la información estuviera en poder de los inversionistas, las posibilidad de que ello se transmita a los mapas definitivos es más bien baja ¿Con qué oídos serían escuchados quienes son parte interesada?

Evidentemente, los inversionistas no apuestan sus cartas de acuerdo a un ranking de costo ambiental unitario –lo hacen, por definición, de acuerdo a uno de tasas internas de retorno- pero el argumento aplica de todas formas. En primer lugar, porque existe relativa coincidencia entre costo ambiental y financiero: las variables que minimizan el primero suelen minimizar también el segundo (como la cercanía a las líneas troncales). En segundo, porque con una ciudadanía crecientemente empoderada y una oposición cada vez más fiera a la instalación de megawatts de todo tipo, las generadoras están en la práctica siendo arrinconadas, con una lógica de realpolitik, al desarrollo de iniciativas menos invasivas.

Es por esto que sostengo que el modelo ideal es uno en que las iniciativas de inversión se evalúan caso a caso, de acuerdo a sus méritos propios, y en el cual la localización de la iniciativa es uno de los antecedentes más relevantes al momento de emitir el veredicto. ¿Le suena familiar? Por supuesto, ese es el modelo que opera hoy, encarnado por el SEA y el Comité de Evaluación. Evidentemente, ello solo tiene sentido si el ente evaluador tiene los pantalones lo suficientemente bien puestos como para animarse a rechazar los proyectos derechamente mal concebidos, y es comprensible cobijar ciertas dudas de que ese sea el caso en Chile. Hoy, buscando en el SEA por Estudios de Impacto Ambiental rechazados para centrales generadoras de más de 3 MW, aparecen sólo 4 iniciativas desde 1997, al menos una de las cuales fue luego aprobada en una nueva presentación (Río Cuervo), lo que sugiere que las centrales acaban por aprobarse de una forma un otra (aunque otra lectura es que los inversionistas, ya sea por genuina sensibilidad ambiental o para evitar una oposición invalidante, de hecho tienden a optar por las alternativas de menor impacto). Pero si acaso existen falencias institucionales a la hora de implementar el modelo que en teoría consideramos correcto, bueno, el mismo tipo de flaquezas podrían esperarse en cualquier otro, planificación territorial ciertamente incluida. ¿Se imagina la caja de pandora que se abriría al momento de trazar las líneas en el mapa? ¿Huele la cantidad de intereses involucrados, los montos de plata en juego (no sólo del rubro de la energía)? Después de todo, mi amigo, la carne es débil ahí también.

Por Joaquin Barañao, cofundador y editor de Central Energía.

  1. Carlos Bohle
    23/09/11 a las 07:29 | #1

    @Joaquin Barañao

    (llegando tarde al debate) Tiendo a concordar con la opinión de Joaquín, en el sentido que el desafío de la planificación territorial es de una complejidad bastante alta. Aún en un mundo perfecto donde los criterios de protección estuvieran 100% claros y no hubiera tráfico de influencias alguno, el desafío técnico de mapeo sería tan grande que tomaría varios años, los suficientes quizá para hacer que los criterios tecnológicos iniciales se encuentren ya obsoletos. Sin embargo también tiene mucha razón Renato en cuanto al costo de la incertidumbre, y es que en el horizonte de largo plazo el modelo de evaluación ambiental debería tender a menos evaluación de impacto por EIA, y más información de cumplimiento de normas de emisión y calidad, que se formularon evaluando el impacto. Es lo que pasa hoy día con el aire, que comparativamente es mucho más sencillo de evaluar que el agua, dada la existencia de normas.

    Respecto a la planificación, lo único que veo posible es la definición de zonas de intereses especiales y que por ende tienen algunos atributos que son intocables. Por ejemplo, se puede declarar que el Futaleufú tiene intereses especiales de turismo por sus rápidos, y por ende estos son intocables. ¿Debería esta planificación incluir restricción a cierto tipo de proyectos? En mi opinión no, pues sería cerrar la puerta a lo que la tecnología puede ofrecer en un futuro. Sin embargo otorgaría más certidumbre respecto al tipo de proyectos y atributos que son factibles en una determinada área: aún un inversionista de otro planeta con nulo entendimiento de la realidad chilena sabría que no puede embalsar el Futa. El problema sería lidiar con las organizaciones ambientalistas que pondrían el grito en el cielo por cada zona o atributo no protegido, y que por ende sería considerado prescindible.

  2. 07/09/11 a las 13:56 | #2

    @Renato Valdivia

    Ese comentario supone que, una vez finiquitada la bolsa de gatos de la planificación territorial misma, será más certero aprobar proyectos donde éstos son permitidos. Mi impresión es que lo que ocurriría en realidad es que por un lado se definirían zonas de exclusión de generación, y por otro zonas donde es posible sujeto a la regulación ambiental vigente, las que, en la práctica, funcionarían de modo muy similar a como ocurre hoy con todo el territorio, i.e.: con un riesgo real de rechazo por parte de la autoridad y de activo despliegue ciudadano para impedir iniciativas

  3. Renato Valdivia
    07/09/11 a las 10:46 | #3

    Hay otro punto que creo necesario destacar, desde el punto de vista del desarrollador: un proyecto de generación eléctrica se puede entender en dos etapas con diferente riesgo: una etapa de originación que concluye con la RCA, ya sea positiva o negativa, y una etapa de construcción en caso de obtener los permisos ambientales y tomar la decisión de inversión.

    Resulta que mientras la última etapa sólo conlleva el riesgo del mercado eléctrico y exige retornos de 10-12%, la primera etapa es altamente incierta. Por ejemplo, en el caso Barrancones se destruyó el valor del desarrollo conducente a una RCA favorable, que puede haber sido de 10-15 MMUS$. Entonces, si bien 10 MMUS$ pueden parecer despreciables dentro del total de la inversión que demanda una gran central termoeléctrica de base, son un monto importante como valor en riesgo. Lo que resulta de esto es que la incertidumbre hace desistir a posibles nuevos entrantes, favoreciendo a los actores establecidos que tienen las espaldas financieras para soportar este riesgo y el tamaño para gestionarlo mediante un portafolio. O sea, la incertidumbre favorece la concentración.

    Entonces, si bien vivimos en un mundo imperfecto con todo lo que conlleva, yo prefiero que la decisión, la consecuente discusión, manifestaciones, lobby, tráfico de influencias y demases, dado que para bien o para mal van a existir, suceda ex-ante, y luego teniendo mayor certeza de dónde se puede o no se puede desarrollar determinada actividad, exista mayor competencia y oferta de proyectos de diversos actores.

  4. 06/09/11 a las 19:46 | #4

    Muy interesante tu comentario Pablo (y muy bien escrito). El concepto de “válvula de escape” da para pensar, pero me cuesta imaginar como se podría implementar en la práctica, porque resulta difícil objetivar criterior, y sería impresentable que sean los proponentes quienes pidan que se le haga un forado al mapa trazado.

    Sobre que “existe relativa coincidencia entre costo ambiental y financiero”… bueno, reconozco que estaba pensando en cierto tipo de tecnologías (hidro, eólicas, geotérmicas) donde por ejemplo es así con la línea de transmisión, pero es verdad que hay tantos contraejemplos en el plano de la generación eléctrica (las centrales termoeléctricas más baratas son las más sucias) que terminé por encontrarte razón.

    Pese a lo anterior, sigo partidario de la evaluación caso a caso, aunque siempre dispuesto a ser persuadido con buenos argumentos como los tuyos

  5. Pablo Becerra
    05/09/11 a las 17:55 | #5

    Lo que me preocupa del argumento es que a pretexto de ser la grilla insuficientemente fina, se propone no tener ninguna grilla, en vez de tener una ajustada a las necesidades percibidas.

    Pues, en efecto, probablemente ninguna política de gestión territorial será lo suficientemente fina para describir y anticipar pormenorizadamente cada uno de los detalles y cada una de las variables relevantes a la época de definir el uso de un territorio; pero dicha constatación debiera entonces llevarnos a formular “válvulas de escape” en la política territorial, esto es, reglas que permitan, bajo determinadas condiciones prefijadas (por ejemplo, aquellas condiciones que resultan descriptivas de una central de pasada hipereficiente) dar pasada a aquello que la grilla normalmente no deja pasar. Tener una política de gestión territorial no implica, como supone el artículo, que ésta deba ser totalmente rígida y no pueda tener estas válvulas de escape.

    La ausencia de tal política territorial implica que la decisión de dónde instalarse, con qué instalarse, y con cuánto instalarse, es una decisión enteramente privada (privada = tasa interna de retorno), en circunstancias de que repercute fuertemente en aspectos públicos, ambientales, económicos y de otra índole. Y sencillamente, no sé por qué se asume que “existe relativa coincidencia entre costo ambiental y financiero”: la experiencia nos enseña algo bastante diferente.

    El SEIA no está diseñado para dictar la política energética del país ni para pronunciarse sobre qué constituye la gestión de territorio más apropiada para sus necesidades. Esas son definiciones políticas, por excelencia. El análisis del SEIA se circunscribe a algo mucho más específico: verficar el cumplimiento de las normas ambientales por el proyecto y que se adopten medidas adecuadas de mitigación, reparación, o compensación.

    No podemos endosarle estas importantes definiciones político-ambientales al SEIA, sin resentir su institucionalidad (que con Hidroaysen crujió por todos lados). Política energética y gestión de territorio son definiciones que deben adoptarse en su arena propia, esto es, la arena de lo político. El SEIA no puede ni debe reemplazar esa definición, pero como actualmente nadie más está adoptando dichas definiciones (salvo el mercado, claro), es el SEIA el que recibe todo el fuego político.

    Una definición sobre gestión territorial se hace, por esto y otras razones más, más urgente que nunca.

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