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Desafíos para el desarrollo del país

SystepEn esta editorial se analizan algunos desafíos que presenta el sistema eléctrico chileno en el corto y largo plazo, con una revisión de aspectos de la política energética del país, análisis basado en tres puntos que son centrales al problema: i) Chile crece y necesita energía económica y segura para sustentar su crecimiento; ii) las alternativas son finitas, conocidas y no son mágicas; iii) se debe actuar ahora para dar solución a las dificultades que se enfrentan.

El problema energético es una realidad

Chile se ha planteado ambiciosas metas de crecimiento económico para las próximas décadas, que en esta etapa de desarrollo, estarán asociadas a también altas tasas de crecimiento energético y eléctrico. Si bien en el largo plazo este crecimiento llegará a una meseta, situación en la que se encuentra el mundo desarrollado, con tasas bajas de crecimiento, incluso nulas, nos queda aún mucho por recorrer y requeriremos en el futuro mediano de altos niveles de inversión en infraestructura eléctrica. Ese futuro exige que nuestro país madure una visión de Estado de largo plazo de su matriz energética, visión apoyada en una realidad limitada de recursos energéticos propios y de desarrollos tecnológicos concretos de suministro.

En un periodo en el que enfrentamos reales problemas energéticos, se cuestiona la existencia de esa visión de largo plazo. Efectivamente, en los últimos meses se han hecho evidentes problemas que enfrenta nuestro sistema eléctrico para lograr un abastecimiento seguro, confiable y a bajo costo. Los altos costos de la energía en el mercado spot (que finalmente son transferidos al consumidor final), los largos periodos de aprobación y concreción de inversiones en infraestructura eléctrica, y finalmente el surgimiento del fantasma del racionamiento que obligó a la autoridad a tomar medidas para evitarlo, son sólo algunos resultados de una política energética que se ha mostrado principalmente reactiva y cortoplacista, y que ha dado lugar a grandes cuestionamientos e inquietud ciudadana y empresarial sobre nuestro abastecimiento futuro. Central a esto es un aumento de la incertidumbre para el desarrollo de nuevos proyectos de generación, en particular en energía hidroeléctrica. Mientras la mini-hidro todavía lucha por superar las barreras que implican costosas conexiones a las redes de distribución y transmisión, las grandes centrales enfrentan extensos e ideologizados procesos de aprobación, que han ido reduciendo su relevante presencia histórica en la matriz, dejando su espacio a la generación termoeléctrica, alimentada por gas argentino, cuando este estuvo disponible, y a futuro con carbón. La Figura 1 ilustra los cambios en la matriz proyectados por la autoridad.

Esta tendencia térmica también está en cuestionamiento, con un rechazo organizado a la generación a carbón, con el caso emblemático de Barrancones, que fue abandonado luego de una intervención presidencial, pero que también se está manifestando en varios otros proyectos en desarrollo en el país. El rechazo finalmente se ha extendido a la energía nuclear, más ahora luego de ocurrida la emergencia nuclear en Japón, y que el país estaba considerando seriamente como una alternativa para controlar sus crecientes emisiones de gases de efectos invernadero.

matriz electrica SIC SING

El rechazo de varios grupos de interés a nueva generación termoeléctrica tiene lugar a pesar que el país asumió una exigente normativa que regula las emisiones locales de las generadoras termoeléctricas, con límites entre los más exigentes a nivel mundial (Figura 2).

exigencias emision termoelectricas

Este rechazo de parte de la sociedad a nuevas centrales de generación térmica convencional, a pesar de esa nueva alta exigencia, tiene que ver en gran medida con una historia de localidades altamente contaminadas por desarrollos industriales, situación que se teme pueda empeorar a futuro.

Una nueva arista de tipo ambiental que ha cobrado importancia en el desarrollo energético a nivel mundial, y extendiéndose a Chile en particular, es la del cambio climático y del desarrollo sustentable, que permita satisfacer las necesidades actuales de la población sin afectar la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer las suyas. Las emisiones de gases de efecto invernadero, que se originan en gran medida por la generación eléctrica en base a combustibles fósiles, surgen como una nueva preocupación del mundo en desarrollo, en cuanto sus exportaciones al mundo desarrollado. En efecto, en los países de Europa y en Estados Unidos, se ha discutido la aplicación de exigencias a las exportaciones de países en vías de desarrollo, mediante la aplicación de impuestos a la huella de carbono de los productos o una limitación a ésta, para que los productos puedan ser comercializados en dichos países, reduciendo la competitividad de aquellos productos con una mayor huella de carbono. Como dato, si bien en términos absolutos las emisiones de CO2 de nuestro país no son relevantes (0,2% a nivel mundial al año 2007), al calcular las emisiones per cápita se observa que Chile se encuentra en los países con mayor índice per cápita de la región.

Soluciones imperfectas

Chile ha debido buscar ajustar su marco regulatorio para enfrentar algunos de los desafíos indicados. Esto se ha dificultado, porque además ha debido responder a condiciones de shocks frecuentes como periodos de sequía (la más seria la del periodo 1998-1999 y la más reciente del 2010-2011) y a shocks anormales como los abruptos cortes de gas natural argentino a partir del año 2004.

Un primer ajuste realizado por el país para hacer frente a los problemas de falta de inversión fueron modificaciones en la ley, con el objetivo de fomentar la competencia mediante mecanismos de mercado, tales como las licitaciones de energía a distribuidoras y la creación de esquemas de tarificación de la transmisión y de expansión centralizada de esta.

Dados los escenarios de suministros futuros inciertos, causados por los cortes de gas, contratos con distribuidoras sin renovar y el congelamiento de nuevas inversiones en generación, la autoridad incluyó en la Ley 20.018 (“Ley Corta II”) esquemas de licitación para adjudicar la energía de los clientes sujetos a regulación de precios abastecidos por empresas distribuidoras. Con esta medida se pretendió solucionar tanto el problema de incertidumbre futura, al asegurar a la empresa adjudicada un consumo de energía estable en el tiempo, eliminar el problema de las empresas distribuidoras sin contrato y por último fomentar la aparición de nuevos actores y/o proyectos de generación para abastecer los requerimientos de las distribuidoras.

Sin embargo, y a pesar que el mecanismo de licitación de suministro se constituyó en una herramienta útil para dar solución a los problemas de inversión, la implementación de ésta no estuvo exenta de problemas por la rapidez con que los procesos de licitación se llevaron a cabo:

 En primer lugar, los procesos de licitación fueron concebidos en un período de crisis, por lo que fueron desarrollados con urgencia, generando barreras de tiempo para la participación de nuevos interesados.

 En segundo lugar, las fechas de inicio de suministro eran menores que los plazos de construcción de nuevas centrales, aumentando los riesgos para los generadores e incrementando los precios ofertados. Asimismo, se crearon barreras temporales incluso para los actores existentes, quienes debieron hacer uso de sus activos para respaldar las ofertas, sin existir espacio para el desarrollo de nuevos proyectos.

 En tercer lugar, los mecanismos de indexación de las licitaciones produjeron aumentos de los precios en forma no uniforme, debido a que los indexadores fueron elegidos por cada uno de los oferentes. A lo anterior se suma el hecho que para el tercer proceso de licitación se indexaron los contratos a costo marginal hasta 2012, lo que actualmente se traduce en altos precios de la energía.

El último hecho que grafica los problemas que han tenido los procesos de licitación es que en el cuarto proceso de licitación, terminado recientemente, no se adjudicó la totalidad de la energía generada debido a la falta de interés de los oferentes, a pesar que el precio techo debiera haber sido atractivo para compañías con generación térmica (92,037 US$/MWh).

Por último, se desaprovechó una excelente oportunidad, con estas licitaciones, de haber incrementado la competencia en un mercado de generación altamente concentrado, donde si bien ha crecido el número de actores, se mantienen en esencia tres grandes actores.

La otra modificación realizada por la autoridad corresponde a la creación de un esquema de tarificación de la red de transmisión, lo cual se traduce en un sistema de planificación centralizada llevada a cabo mediante el desarrollo del Estudio de Transmisión Troncal. Si bien en el segundo estudio se han realizado mejoras, que apuntan a reconocer en mejor grado las incertidumbres en la expansión de la oferta, considerando tres escenarios posibles y un mayor horizonte de análisis, se mantienen limitaciones, como por ejemplo el hecho que las nuevas obras deberían ingresar a partir del año 2016, más allá del próximo estudio que se realizará en el 2014. No menor en el logro de un adecuado desarrollo de la transmisión son las serias dificultades que se enfrentan en la obtención de concesiones, permisos ambientales y de servidumbres, que provocan extensos retrasos en las obras.

Para enfrentar el tema del calentamiento global y reducir las emisiones de CO2 en la matriz de generación en el país, se aprobó la Ley N° 20.257 o “Ley ERNC”, que exige una cuota de participación de energías renovables no convencionales (ERNC), con una exigencia de un 10% ERNC de las energías comercializadas al 2024 (5% inicial el 2010, con aumento gradual a partir del 2015). Sin embargo, a pesar del avance de estas energías, han surgido voces que plantean acciones más agresivas, motivadas por el planteamiento del actual gobierno de su aspiración de que al año 2020 el 20% de la matriz eléctrica derive de las ERNC.

No existen soluciones mágicas

El desarrollo energético de Chile debe responder económicamente a un mix de tecnologías que resulte de evaluar en forma cuidadosa, responsable y sin discriminar las alternativas disponibles, cumpliendo las exigencias ambientales a nivel local y global. Sin embargo, esa visión no es necesariamente compartida por toda la sociedad y las diferencias se han exacerbado en el último tiempo. Han surgido voces que plantean que las ERNC, no obstante la variabilidad en su energía generada y sus altos costos de inversión, son alternativas factibles capaces de reemplazar las tecnologías convencionales, oponiéndose al desarrollo de estas últimas. No reconocen que estas ERNCs son a nivel mundial un complemento, más que bases de las matrices energéticas.

Efectivamente, las tecnologías factibles y actuales en generación para Chile se muestran en la Tabla 1, junto con el costo de desarrollo de estas tecnologías en el país.

costos generacion por tecnologia Chile

No existen soluciones tecnológica s mágicas, las posibles soluciones son finitas y deben ser reales y factibles. Las tecnologías de generación que pueden considerarse como base económica del sistema corresponden a las hidráulicas (embalse y pasada) y carbón (ante la falta de un gas natural de precios competitivos). La generación complementaria corresponde a la energía eólica, gas natural licuado y diesel. Las fuentes consideradas como base económica corresponden a aquellas tecnologías utilizadas ampliamente hoy y que son parte importante del sistema. Las fuentes consideradas como complementarias son tecnologías disponibles hoy en día y que permiten apoyar al sistema, pero que no son económicas ó suficientes por sí mismas para abastecer la demanda. Por último, hay otras fuentes alternativas, como la geotérmica y la nuclear, que si bien no son una solución real hoy en día, podrán incorporarse en el futuro.

Rol del Estado

Cualquiera sea la estructura de nuestra matriz energética en el largo plazo (con la distribución que interese enfatizar de energías convencionales, ERNC, nuclear, etc.), es evidente que ésta estará condicionada por las decisiones que tome el Estado en la materia y las regulaciones que implemente para ello. Si bien nuestro marco regulatorio deja al mercado la elección de las tecnologías de desarrollo, no por ello el Estado debe relegarse a un rol observador, particularmente cuando percibe que hay problemas en el ámbito privado. No menor son las acciones del Estado en la educación de la población de las características reales (costos e impacto ambiental entre otros) de las alternativas energéticas. El desafío para el Estado es que se mantenga una política pública en energía que logre un equilibrio entre eficiencia económica, sustentabilidad ambiental y social, y seguridad de suministro.

En el corto plazo, es urgente que el Estado actúe para disminuir las incertidumbres que se enfrentan en las inversiones en infraestructura de generación y transmisión. Las reglas del juego no están claras, con dificultades para obtener permisos ambientales, judicialización y/o ideologización de las decisiones tomadas por la institucionalidad, largos períodos de tramitación de permisos para la construcción de líneas de transmisión, entre otros. El Estado debe mejorar las reglas existentes, y crear condiciones que faciliten las decisiones de los inversionistas, reduciendo riesgos y precios de la energía. Mecanismos de ordenamiento territorial y manejo de cuencas pueden ser útiles, en la medida que ayuden a los inversionistas a tomar decisiones, disminuyendo sus riesgos y fomentando la competencia y la construcción de nuevos proyectos, de los muchos que hay en carpeta y de otros nuevos.

Por Systep, consultora chilena altamente especializada en el campo de los estudios técnicos y económicos del sector energético.

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